2.1 厘定标准化活动的法律原则
法律原则是指在一定的法律体系中作为法律规则的指导思想、基础或本源的综合的、稳定的法律原理和准则。法律原则对法的创制和法的实施都具有重要的意义。针对标准化活动,特别是标准制定问题,新《标准化法》厘清并规定了相应的法律原则,这些原则性规定既是标准化活动的基本公理,也是具体的标准化法律制度完善的指导思想。
(1)标准制定的协商一致原则。新《标准化法》第4条规定:“制定标准应当在科学技术研究成果和社会实践经验的基础上,深入调查论证,广泛征求意见……”这一原则性要求与ISO关于标准是“利益相关方协商一致的结果”的界定是一致的,即制定标准要获得众多利益相关方的协商一致,正如松浦四郎在《工业标准化原理》一书中所说“制定标准应以全体一致同意为基础”。这一原则对标准化技术委员会的组成也提出了要求,我国《全国专业标准化技术委员会管理办法》第7条规定:“技术委员会由委员组成,委员应当具有广泛性和代表性,可以来自生产者、经营者、使用者、消费者、公共利益方等相关方。”
(2)标准制定的科学规范原则。新《标准化法》第4条规定:“制定标准应当……保证标准的科学性、规范性、时效性,提高标准质量”。科学性是对标准内容的要求,规范性则是对标准制定程序和标准文本的要求。当然,标准也具有时效性,J.C.库蒂埃在《标准化理论的若干问题》一书中指出,“标准必须在相应的时间修订,这个时间间隔取决于具体方面”。
(3)标准制定的效益原则。新《标准化法》第22条第一款规定:“制定标准应当有利于科学合理利用资源,推广科学技术成果,增强产品的安全性、通用性、可替换性,提高经济效益、社会效益、生态效益,做到技术上先进、经济上合理。”推广普及先进的科技成果和合理利用资源是标准化活动的基本价值追求。桑德斯(T.R.Sanders)在《标准化原理与方法》一书中指出,“简单化和互换性是标准化的首要目的”,“以确保安全为根本目的的标准,将比其他任何标准优先制定”。全面经济和社会公共利益也是标准化的重要目的。全面经济要求不仅要考虑生产商的利益,还要充分顾及消费者等利益相关方的利益,全面经济就是要实现利益相关方的经济利益,而不是个别主体的利益。此外,标准化活动也必须确保环境保护等社会公共利益。
(4)禁止非法垄断原则。新《标准化法》第22条第二款规定:“禁止利用标准实施妨碍商品、服务自由流通等排除、限制市场竞争的行为。”制定和实施标准能够产生积极的经济效益或社会效益,但是标准也有可能被当作垄断的工具,为个别利益服务的同时会对社会公共利益产生消极影响。此时,需要反垄断法的干预。我国《关于禁止滥用知识产权排除、限制竞争行为的规定》第13条规定:“经营者不得在行使知识产权的过程中,利用标准的制定和实施从事排除、限制竞争的行为。”在我国,地方政府也可能会通过制定和实施地方标准施行地方保护主义。对此,《反垄断法》规定,地方政府不得滥用行政权力“对外地商品规定与本地同类商品不同的技术要求、检验标准,或者对外地商品采取重复检验、重复认证等歧视性技术措施,限制外地商品进入本地市场”,否则构成滥用行政权力排除、限制竞争行为。
2.2 强制性标准的技术法规化趋势明显
(1)强制性标准层级与范围的技术法规化。新《标准化法》取消了原来的强制性行业标准和强制性地方标准,仅保留强制性国家标准,并将强制性国家标准限定在“保障人身健康和生命财产安全、国家安全、生态环境安全以及满足经济社会管理基本需要”这一范围,这一规定与WTO/TBT第2.2部分关于技术法规范围的规定基本是一致的。根据WTO/TBT的规定,技术法规一般应当由成员国的中央政府制定,地方政府不能制定技术法规。因此,新《标准化法》关于强制性标准在制定层级和制定范围的规定越来越趋向WTO关于技术法规的要求。
(2)强制性标准制定主体与制定程序的技术法规化。在1989年《标准化法》框架内,《国家标准管理办法》是制定国家标准的重要法律文件,该管理办法规定全国标准化技术委员会负责国家标准的起草和技术审查等工作,并没有对强制性国家标准和推荐性国家标准的制定程序进行区别规定,这表达出立法对强制性国家标准与推荐性国家标准之间的界限不甚明晰。新《标准化法》规定“国务院有关行政主管部门依据职责负责强制性国家标准的项目提出、组织起草、征求意见和技术审查”,而国务院标准化行政主管部门只是负责强制性国家标准的立项、编号和对外通报等形式工作。国务院标准化行政主管部门并不对强制性国家标准的制定过程进行实质性参与,只是通过事前的立项和事后的编号进行形式上的统一管理。此外,新《标准化法》还规定“国务院有关行政主管部门可以委托标准化技术委员会承担强制性国家标准的起草和技术审查工作”,这里的“委托”隐含着标准化技术委员会起草和技术审查强制性国家标准并不是“委托立法”,而只是一种技术咨询行为。
(3)强制性标准免费向社会公开突出了其技术法规化。新《标准化法》规定:“强制性标准文本应当免费向社会公开。国家推动免费向社会公开推荐性标准文本。”可见,新《标准化法》对强制性标准和推荐性标准的著作权保护采取的是截然不同的态度。标准构成作品,并受《著作权法》保护已成为共识。免费向社会公开强制性标准表明强制性标准不再受《著作权法》保护,根据我国《著作权法》规定,“法律、法规,国家机关的决议、决定、命令和其他具有立法、行政、司法性质的文件,及其官方正式译文”不受著作权法保护。因此,关于强制性标准免费向社会公开的立法态度,进一步表明了强制性标准具有鲜明的“法律”属性。
(4)强制性标准的发布实施的技术法规化。新《标准化法》规定:“强制性国家标准由国务院批准发布或者授权批准发布”。根据《国家标准管理办法》的规定,国家标准由国务院标准化行政主管部门统一审批、编号、发布。由国务院标准化行政主管部门批准发布强制性国家标准,这表达了强制性国家标准较弱的“法律”属性,新《标准化法》规定由国务院批准发布或者授权批准发布强制性国家标准,这表达了强制性国家标准较强的“法律”属性。
2.3 重视标准制定的程序正义
“协商一致”,并“反映了各相关方的利益诉求”是标准制定和实施的基本要求。由于标准制定过程是一个商谈式解决问题的过程,标准的制定过程应当是民主的,标准化工作应当重视程序正义。当标准制定过程被视为通过民主的进路进行技术风险评定活动的时候,标准化工作机制的作用在很大程度上就是促进更多参与,包括参与标准制定、实施与修订的全过程。标准制定组织能够通过自我规制保障标准制定程序的公正性,标准化活动的程序正义是通过标准制定组织健全的组织结构和严谨的工作程序实现的。例如:《ISO/IEC 导则,第一部分:技术工作程序》,强调ISO/IEC标准制定程序以现代技术和计划管理、协商一致、纪律以及成本效益为基础。ISO/IEC的组织结构设计科学合理,管理机构、技术机构和咨询机构各司其职。《ANSI 基本要求:美国国家标准的正当程序要求》规定,公开、公平、协商一致、申诉程序等应是美国国家标准(ANS)制定过程的基本要求。此外,反垄断法也对标准化活动的程序正义进行外部干预。在欧盟,如果标准制定过程的参与是不受限制的,标准制定组织的规则保证市场上所有竞争者都能参与标准制定过程,同时具备客观、无歧视的投票程序,相应的标准化协议行为便不会受到反垄断法的制裁。
新《标准化法》第二章共15个条款规定了“标准制定”问题。对标准制定过程中的“项目提出”“组织起草”“征求意见”和“技术审查”等关键环节作了基本要求。其中,第15条规定,标准立项时应调查有关行政主管部门、企业、社会团体、消费者和教育、科研机构等利益相关方的需求,应通过多种方式征求意见。由于“政府标准”主要是通过标准化技术委员会组织制定的,《全国专业标准化技术委员会管理办法》也强调技术委员会应重视程序正义,科学合理、公开公正、规范透明地开展工作。标准化活动的程序正义是标准权威性的重要保障,新《标准化法》对标准制定过程和关键点要求的规定将对“政府标准”的规范性起到约束作用。
2.4 确立团体标准法律地位
在1989年《标准化法》框架下,我国的标准类型包括政府主导制定的国家标准、行业标准、地方标准和企业自主制定的企业标准。新《标准化法》增加了团体标准作为法定标准的一种类型。从本源上来看,团体性是标准化活动的本质属性之一。在不同行业领域内,众多利益相关方聚集在一起制定大家共同遵守的标准规范,是标准化活动的基本表达形式。因此,在市场经济发达的欧美诸国,标准化活动主要是由民间团体主导的。在我国,社会团体开展标准化活动也已经有了丰富的实践基础。在《深化标准化工作改革方案》发布和新《标准化法》修订之前,团体标准多以“联盟标准”和“协会标准”的形式出现。很多省市出台了相应的联盟标准管理规定,有的规定将“联盟标准”视为企业标准的一种形式,如:《广东省联盟标准管理办法(试行)》规定,“联盟标准”是“在没有国家标准、行业标准、地方标准或有国家标准、行业标准、地方标准但不能满足产业发展需要的情况下,由标准联盟组织制定并发布的,为了在标准联盟范围内获得最佳秩序,由标准联盟内企业共同执行的特殊类型的企业标准”。有的规定则认为,“联盟标准”的范畴更为广泛,乃至包括了“协会标准”,如:佛山市《关于制定联盟标准与建立标准联盟组织的指导意见(试行)》规定,“联盟标准”是“行业协会(商会)、产业(企业)联盟或其它组织,在同一产业(区域)组织多个企业或相关组织,为满足生产、经营、服务需要,共同制定和使用的一种规范性文件”。可以说,新《标准化法》将团体标准作为标准的一种基本类型予以规定是对我国“市场标准”实践活动的法律总结。
新《标准化法》不仅将团体标准法定化为基本的标准类型,还对团体标准的编号、信息公开等行为进行管制,表达出团体标准具有强烈的法定属性。我们对新《标准化法》规定的团体标准进行法律解释时,应持较为宽容的态度。制定团体标准的主体既可以是具有法人资格的协会组织,也可以是企业之间的联盟或论坛。团体标准制定主体的内部治理结构、团体标准的制定程序以及团体标准的知识产权政策等在不违反法律强制性规定的基础上,均应由团体进行自我治理。
2.5 放松企业标准监管
关于企业标准的监管,根据1989年《标准化法》的规定,一方面,企业应当制定企业标准,作为组织生产的依据;另一方面,企业的产品标准须向政府备案管理。新《标准化法》不再强制要求企业应当制定企业标准,而是“可以根据需要自行制定企业标准”。随着我国市场经济体制不断完善,1989年《标准化法》规定的“企业应当制定企业标准”和“进行备案”的要求越来越受到质疑,“企业应当制定企业标准”的要求实际上是干涉了企业的内部事务,“进行备案”的结果不仅同它的初衷发生了背离,而且使不少企业的标准化工作处于应付政府的状态。
新《标准化法》废除了企业标准备案制度,新设企业标准自我声明公开和监督制度。企业标准自我声明制度包括两个基本内容,一是企业标准声明的内容,即企业应当公开企业标准的编号和名称,以及企业标准的产品、服务的功能指标和产品的性能指标。二是企业标准声明的途径,即可以通过标准信息公共服务平台等途径向社会公开企业标准。因此,企业标准自我声明制度本身是强制实施的,而该制度实现的方式可多样化,法律没有对实现方式做强制性规定。有学者对此提出质疑,认为将自我声明定性为企业的法定义务,实质上维持了现行备案制的核心,而应将产品标准自我声明设定为企业拥有的权利。我们在创制一项新制度时,应着重考虑两个方面:一是合法性,即该制度是否会对企业的合法权益造成侵害;二是经济性,即该制度取得的积极效益是否会明显大于实施成本及其可能附带的消极效益。