加强森林经营，提升森林资源管理水平是林业发展的重点工作。《森林法》中“总则”之后即为单列的“森林经营管理”部分^[1]，可见其重要性。森林经营的概念在多个版本的文献阐述中存在差异^[2-5]。本文所述的森林经营是指人为获得林木和其他林产品与服务而对森林资源的行为。从时间序列来分，森林经营包括从宜林地上形成森林起到采伐更新止的整个培育过程，包括更新造林、森林抚育、林分改造、森林保护、采伐利用等；从手段来分，森林经营可分为技术手段、管理手段。在国家层面，森林经营的管理事权属国家林业局造林绿化管理司、森林资源管理司的职权范围。森林经营标准是约束森林经营的准则，在国家层面，森林经营标准的制定分属于森林可持续经营与森林认证（TC360）、森林工程（TC362）、森林资源（TC370）、营造林（TC385）、林木种子（TC115）等标准化技术委员会。

森林经营标准化是森林经营行为和结果符合标准的一种状态，以及达到这一状态的过程。森林经营标准化管理是为实现森林经营标准化所采用的行政手段、经济手段、法律手段、文化手段。这些手段贯穿标准制定、标准实施，标准实施的监督等过程。政府实施的森林经营的标准化管理以法律、政策、规划等方式实现。森林经营标准化本身就是一种管理措施，森林经营标准化管理也是一种标准化行为，因此，在实际应用中，标准化与标准化管理两个概念常常互换。本文所述的标准化管理侧重于管理行为，而标准化则包括标准本身的状态、管理主体、管理行为等，是一个综合概念。

靳宝安^[6]从国外森林资源管理现状分析及经验总结出发，认为森林经营标准化是森林资源管理的重要方法，并提出我国建立森林管理体系标准化的重要性；曹世恩等^[7]列出了森林经营中的主要技术标准类别，论述了森林经理与林业标准化的关系，认为森林经理工作本身需要林业标准加以规范，同时它也是各类林业标准有效执行的根本保障；吕义坡^[8]、高玉东^[9]认为森林经营与林业标准化之间存在必然联系，是相互促进的关系。目前的研究偏重于对森林经营标准化重要性的阐述，而对森林经营标准化本身的现状和问题探讨不足。本文将从法律层面来对我国森林经营标准化开展实证研究，探讨《标准化法》^[10]《森林法》^[1]《科技进步法》^[11]《标准化法实施条例》^[12]《森林法实施条例》^[13]等法律法规文件中有关森林经营标准制定、标准化管理工作、标准化管理主体的条文，分析存在的问题，提出解决问题的建议，目的是明确认识森林经营标准化的法律依据，以期为改进森林经营标准化管理工作提供理论借鉴。

《标准化法》中规定了五类需要制定标准的，其中涉及到森林经营的有至少有3处。

《标准化法》第二条第三款规定“有关环境保护的各项技术要求和检验方法”需要制定标准，在森林经营中涉及环境保护的需要制定标准。

《标准化法》第二条第四款规定了“建设工程的设计、施工方法和安全要求”；第五款规定了“有关工业生产、工程建设和环境保护的技术术语、符号、代号和制图方法”。对于森林经营中以工程建设形式开展的行为，需要编制标准。但建设工程并不是森林经营的全部。在实施过程中，林业建设工程一般特指退耕还林、天然林保护、京津风沙源治理等有专项资金的工程，而大量的营造林项目并没有纳入到工程管理中，如：企业造林、林农造林、义务植树，因此，森林经营活动并不需要全部制定标准。

《标准化法》第二条第五款规定“重要农产品和其他需要制定标准的项目，由国务院规定。”国务院下发的《标准化法实施条例》第二条第六款中规定“农业（含林业、牧业、渔业，下同）产品（含种子、种苗、种畜、种禽，下同）的品种、规格、质量、等级、检验、包装、储存、运输以及生产技术、管理技术的要求”需要建立标准，其中涉及到森林经营的主要是木材标准和林木种苗标准。这里没有包括森林资源本身，森林并没有被认为是重要农产品，而是一种资源。  

国家对于标准是否强制实施有相关法律规定，《标准化法》将标准分为强制性标准和推荐性标准，第七条规定“保障人体健康，人身、财产安全的标准和法律、行政法规规定强制执行的标准是强制性标准，其他标准是推荐性标准”，按照该条规定，森林经营工作中对于保障人体健康、人身、财产安全具有必然联系的，需要编制强制标准。《标准化法实施条例》第十八条规定了涉及到森林经营强制性标准的范畴：“产品及产品生产、储运和使用中的安全、卫生标准，劳动安全、卫生标准，运输安全标准；工程建设的质量、安全、卫生标准及国家需要控制的其他工程建设标准；环境保护的污染物排放标准和环境质量标准。”按此规定，森林经营中的产品、工程建设部分以及涉及到环境质量的森林经营活动，应该编制强制标准，其他为推荐标准。

标准及标准化工作属于科技工作范畴。《中华人民共和国科技进步法》第二章“科学研究、技术开发与科学技术应用”中的第二十六条规定：“国家推动科学技术研究开发与产品、服务标准制定相结合，科学技术研究开发与产品设计、制造相结合；引导科学技术研究开发机构、高等学校、企业共同推进国家重大技术创新产品、服务标准的研究、制定和依法采用。”这表明，标准的研究、制定和依法采用是科技的范畴，属于“科学研究、技术开发与科学技术应用”。

林业法律法规尚没有直接提及森林经营标准化。《中华人民共和国森林法》（以下简称《森林法》）在森林经营管理、森林保护、森林采伐等部分没有提及标准化管理，更没有提及森林经营中的强制标准。《中华人民共和国森林法实施条例》中规定：“用地单位应当向县级以上人民政府林业主管部门提出用地申请，经审核同意后，按照国家规定的标准预交森林植被恢复费，领取使用林地审核同意书。”但这个标准并不是林业标准化工作的重点范畴。

《森林法》第六条规定：“国家鼓励林业科学研究，推广林业先进技术，提高林业科学技术水平。”这里从字面上没有提及“森林经营标准化”，但森林经营属于林业的一部分，结合《科技进步法》中关于标准所述范畴的界定，分析认为森林经营标准化工作应视作达到推广林业先进技术、提高林业科学技术水平的手段之一。从这个意义上讲，《森林法》对于森林经营标准化的安排是“国家鼓励”。鼓励有“激发、勉励”的意思^[14]，鼓励本身是一种非强制性的行为，但我国法律基本上属于大陆法系，从大多数的大陆法国家来看，法律适用规则带有强制性^[15-16]，《森林法》所规定的内容也具有强制意义。这里需要强调的是，《森林法》强制实行的不是森林经营标准化，而是强制实行“鼓励森林经营标准化”。即，森林经营标准化并不是国家强制性的行为，而“鼓励森林经营标准化”是强制行为。《森林法》第六条明确了“鼓励”的主体是“国家”，国家是由国土、人民、文化、主权等要素组成，国民是国家最重要的构成要素，政府是代表人民行使主权的组织^[17]，“国家鼓励”的含义是全国范围内的人民和政府都有义务“鼓励森林经营标准化”。  

《中华人民共和国标准化法》（以下简称《标准化法》）中有关于认证的规定，第十五条规定：“企业对有国家标准或者行业标准的产品，可以向国务院标准化行政主管部门或者国务院标准化行政主管部门授权的部门申请产品质量认证。认证合格的，由认证部门授予认证证书，准许在产品或者其包装上使用规定的认证标志。”这一规定对森林经营认证具有指导作用。虽然《森林法》《森林法实施条例》中没有提到森林认证，《标准化法》《标准化法实施条例》中没有对森林认证进行特殊提及，但这也不影响森林认证存在的法律基础，森林经营认证可以作为森林经营标准化中的重要管理手段。

《标准化法》规定，有关行业主管部门的职责是参与制定行业标准，而对标准的实施进行监督检查则由县级以上政府标准化行政主管部门负责。《标准化法实施条例》中将标准实施的监督检查任务扩充为标准化主管部门和有关行业主管部门。

《标准化法》第十八条规定：“县级以上政府标准化行政主管部门负责对标准的实施进行监督检查。”第二十四条规定了“标准化工作的监督、检验、管理人员违法失职、徇私舞弊的，给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《森林法》中“鼓励森林经营标准化”的义务主体是国家，但《森林法》第四十六条规定：“从事森林资源保护、林业监督管理工作的林业主管部门的工作人员和其他国家机关的有关工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。”这里的责任者是政府工作人员。

《森林法》与《标准化法》具有同等效力，根据特别法适用原则，一般应当优先适用特别法的规定。《森林法》属于特别法，应优先采用《森林法》中的规定，参照《标准化法》的规定。可以试做如下理解：“鼓励森林经营标准化”的义务主体为国家，而责任者是“县级及以上从事森林经营标准化的工作人员和其他国家机关的标准化工作人员。”

依据《标准化法》第十五条，森林认证单位可以作为林业标准化工作的管理主体，一般认为，认证是第三方机构对管理体系或产品，进行独立的，公正的评价，其应该依据各种标准来实施，认证单位不是标准制定单位，只是以标准为尺度去评价的单位。

5.1 鼓励的程度问题

《森林法》规定了国家鼓励森林经营标准化的义务，但“鼓励”与“命令”“要求”“推行”“促进”等词汇相比，其强度稍弱，从现实来看，可以是口头鼓励、文件鼓励、奖励激励等。这里强调了主体鼓励行为，但对于森林经营标准化的结果没有强调。只要有鼓励行为即不违法，而对于森林经营标准化的效果如何，则并不是鼓励者的责任，其责任在于执行标准的组织或个人。

林业标准实施的监督检查，属于林业主管部门“鼓励”行为的一部分，是一种带有强制性的鼓励。从《森林法》《标准化法》《标准化实施条例》3个文件对林业部门开展的森林经营标准化管理工作的规定来看，存在较大差异。

《森林法》规定为鼓励，这种鼓励可以是以监督检查的形式出现，也可以以其他形式出现。

依据《标准化法》，林业部门不具有监督检查职能。

依据《森林法实施条例》，则林业主管部门必须对森林经营标准化工作开展监督检查。

如果林业部门选择非强制性地鼓励，而不实行强制性的监督检查，这样不违反《森林法》，也不违反《标准化法》，而是违反《标准化法实施条例》。由于条例也具备法律效力，从法律履行角度讲，现在林业部门开展的森林经营标准化管理工作具有必要性，具备一定的法律基础，但这种基础是行政法规赋予的，如果以上3个文件在此问题表述上一致，这样至少会消除对森林经营标准化工作法律依据的争议，会更好地促进森林经营标准化管理工作。

5.2 义务和责任不对等问题

国家中所有人员均有义务“鼓励森林经营标准化”，对于国家中未履行“鼓励森林经营标准化”义务的众多人员中，仅仅追究其中的一部分政府管理者的责任。而且对于这其中一部分人，《标准化法》和《森林法》的规定有差异，《森林法》规定林业主管部门或其他国家机关工作人员，《标准化法》限定为县级及以上的政府工作人员，未包括县级以下的管理人员。

在森林经营管理中，乡镇林业站是森林经营标准实施的监督者，乡镇林业站对于森林经营标准实施的监督义务如果没有履行，是否处罚？取决于乡镇林业站的行政定位，是属于县级林业主管部门的派出机构？还是县级林业主管部门的下一级责任单位？如果是后者，按照《标准化法》的规定，其没有责任；按照《森林法》的规定，其有责任，需要被处罚。

5.3 技术上的问题

《林业标准化管理办法》^[18]中将林业标准的制定范围列出12条，几乎包括了所有林业工作领域。但问题是，要明确哪些是法律上必需的，哪些是部门自愿的，这样有利于安排工作的轻重缓急。《标准化法》规定，“有关环境保护的各项技术要求和检验方法”需要制定标准。由于目前的观念和部门分类任务，环境保护主要是对于环境的最基本状态进行保存，对于负面因素进行治理，“森林经营属不属于环境保护？”这个问题答案处于模棱两可的状态，《标准化法实施条例》也没有对其进行解释。因此摆在面前的技术问题是，“哪些森林经营行为是有关环境保护的？”类似的问题还出现在森林经营的强制标准设定上，按照《标准化法》第七条规定，森林经营工作中对于保障人体健康和人身、财产安全具有必然联系的，需要编制强制标准。那么，哪些森林经营是关系到人体健康和人身、财产安全的呢？目前来看，这些都是值得进一步研究的技术问题。如果法律上对此有更加细致的条文，将在森林经营标准制定上更具指导性。

5.4 标准与认证关系问题

目前，我国森林认证制度借鉴的是国际上森林认证的制度和方法，有一套认证标准。目前的问题是，对于“认证标准”仍存在争议，是一个认证就要新制定一套认证标准？还是采用已经有的标准来开展认证？从我国森林经营认证的标准框架来看，采用方式是前者^[19]。对于森林经营认证标准与森林经营标准的关系，《标准化法》和《标准化法实施条例》并没有详细的规定可以作为参考。

以竹林认证为例，2014年分别制定了LY/T 2276-2014《中国森林认证 竹林经营认证审核导则》^[20]、LY/T 2275-2014《中国森林认证 竹林经营》^[21]两个标准。“认证审核导则”标准无可厚非，是对该领域工作的规范。而关于“竹林经营”的标准，其内容与2013年的GB/T 50920-2013《用材竹林工程设计规范》^[22]、2008年的LY/T 1791-2008《纸浆用竹林生产技术规程》^[23]、2006年的GB/T 20391-2006《毛竹林丰产技术》^[24]等现有标准相似，但在LY/T 2275-2014《中国森林认证 竹林经营》中并没有将上述3个标准列为参照的技术规程。目前的竹林认证是需要符合上述3个标准，还是不需要符合？符合了LY/T2275-2014《中国森林认证 竹林经营》，但不符合以上所列其他的3个，如果对于这样的竹林开展了认证，发了标签，违不违法？类似地，在我国森林认证领域出现了“森林公园生态环境服务”“生产经营性珍贵濒危野生动物 饲养管理”“非木质林产品经营”“人工林经营”“森林生态环境服务自然保护区”等一系列森林认证标准，这些森林认证标准的存在使得该领域原有标准失去与认证的联系性，客观上削弱了原有标准的效力。

森林经营标准化的相关法律还没有形成相互卯合的体系，对于森林经营标准的制定范围有一定的法律规定，但在实践中仍存在技术上的问题。林业部门开展森林经营标准化管理，尚没有坚定的法律基础，但从行政法规上讲，林业部门开展森林经营标准实施的管理和监督具有一定的必要性；森林经营标准化的义务主体和责任主体分离，存在义务与责任的不对等，林业部门在森林经营标准化管理中承担较多义务，但基层林业管理部门的责任仍不明确；法律对于森林认证和森林经营标准的有序衔接还没有明确规定。鉴于以上判断及问题的分析，从促进森林经营标准化管理工作出发，对法律修订和林业工作实践两个方面提出建议。

法律修订方面，建议《森林法》中对林业标准化的管理工作做出强于“鼓励”的安排，突出林业管理部门的义务及监督管理责任。《标准化法》中明确规定环境保护、健康和人身、财产安全的具体范围，或者责成有关部门对“健康”“环境保护”“人身、财产安全”等概念做更详细解释。《标准化法》和《森林法》做统一调整，将森林经营标准化管理工作主体与责任主体一致化，进一步明确标准与认证的关系，使森林经营认证与森林经营标准有序衔接。

森林经营标准化管理工作方面，建议推进全民参与森林经营标准化，形成鼓励开展森林经营标准化的工作机制和舆论氛围；组织专家研究森林经营中的标准制定范围，明确法律规定的标准和林业部门自愿制定的标准、强制性标准和推荐性标准；林业部门应负担起森林经营标准的制定、实施及实施的监督工作。基层林业部门负担起森林经营标准化管理主体义务，虽然不承担法律责任，但由于其在森林经营标准化工作中的重要性，林业主管部门应明确基层林业管理部门在森林经营标准化工作中承担的行政责任。

对于森林经营认证，建议建立符合我国法律体系的森林经营认证标准体系，不完全照搬国外做法。国外的FSC，PEFC等认证机构来中国开展工作，为中国企业带上标签，表面上为中国林业发展提供帮助，实际上是发达国家强加给中国林业企业的另一种技术壁垒^[25]，更为严重的是，他们的视角里并没有我国实行的生态公益林和营造林等标准，一味推行自己制定的标准。一些不明真相的国内企业不重视国家的林产品和森林经营标准，却对外来的认证标准趋之若鹜，对其标准言听计从，让外国公司赚取大量利润，可以说，这对我国林业标准化工作造成极大影响。我国森林认证制度不能完全照搬国外做法，认证机构不能即当评价者又当标准制定者，国家应尽快建立森林经营国家标准，在标准中明确与现有大量森林经营类标准的联系，并以此标准开展森林经营认证工作。

本文受中国林业科学研究院中央级公益性科研院所基本科研业务费专项资金（CAFYBB2017MC003，CAFYBB2014MC004）资助。

张德成，副研究员，从事林业经济与管理研究工作。

李忠魁，研究员，从事森林资源与环境经济学研究工作。

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